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      世界电力市场化改革启示    3星级
    作者:王冬 李宗晓 孙盛鹏  发布时间:2006/2/20  4057  来源:本站原创
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    摘要:电力市场化改革是一个世界性的课题,各国多样化的改革实践引发了人们的深入思考。我国电力体制改革也受到越来越广泛的关注,去年以来,许多专家、学者、官员都对此提出了自己的看法,一些新鲜名词像“拆分”、“破碎”、“横切”、“纵切”、“电量现货交易”、“电量期货交易”、“电力库”等纷纷出笼。
    关键词:电力市场化 改革
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    (一):从国外电力改革中学什么

    编者按

      电力市场化改革是一个世界性的课题,各国多样化的改革实践引发了人们的深入思考。我国电力体制改革也受到越来越广泛的关注,去年以来,许多专家、学者、官员都对此提出了自己的看法,一些新鲜名词像“拆分”、“破碎”、“横切”、“纵切”、“电量现货交易”、“电量期货交易”、“电力库”等纷纷出笼。

      江泽民同志在庆祝中国共产党成立八十周年大会上讲话中指出,“贯彻‘三个代表’要求,我们必须坚持党的解放思想、实事求是的思想路线,大力发扬求真务实,勇于创新的精神”。“党的理论、路线、纲领、方针、政策和各项工作,必须努力符合生产力发展的规律,体现不断推动社会生产力的解放和发展的要求”。电力改革也应遵循这样的指导思想,其最终目标是促进电力工业生产力的发展,满足国民经济发展和人民群众生活水平提高对电力的需求。

      中国的电力市场化改革方案怎样设计,才是代表电力工业先进生产力的发展要求?在如何对待国外改革的经验方面,大家讨论的焦点集中在这样几个方面:是全盘照搬,还是采取“拿来主义”的办法,有选择地借鉴;从国外市场化改革的经验和教训中应该学什么,不应该学什么;怎样把电力工业本身的自然规律、经济规律与市场经济的原则结合起来;社会主义市场经济条件下的电力体制改革,与西方发达资本主义国家的电力市场化改革有什么区别;如何处理好打破垄断与发展民族工业,实现规模经济的关系等等。

      近年曾有许多单位对国外电力改革进行过考察,本报从今天起刊发一组文章《世界电力市场化改革对我们的启示》。这是根据今年早些时候的一份考察报告整理而成的。希望对关心电力改革的人们有所启发,我们也欢迎大家就这个问题发表意见。

      今年2月和4月,为了解西方主要国家电力市场化改革进展情况,以及改革后电力立法和电价机制情况,我们先后去美国、日本、英国、法国、比利时和欧盟总部作了一些调查。综观世界各国的电力市场化改革,既有降低电价、提高服务质量的成功经验,也有像美国加州电力危机这样的教训。那么,我们应该从这些国家电力改革的实践中学些什么呢?

    结合本国政治经济的实际情况确定改革目标

      在改革的潮流面前,各国都结合本国实际,制定符合本国国情、符合本国在国际市场中战略定位的改革目标,并采取不同的步骤和措施,以保证目标的实现。  英国电力富余,用电增长缓慢,对电力发展需求不大,电力改革是以私有化、引入竞争、降低电价为主要目标。将国有电力局分解成12个地区配电公司、3家发电公司和一家高压输电公司,以后逐步私有化,开放发电市场,引入竞争机制,输配电继续实行垄断经营,加强监管。对苏格兰和北爱尔兰则结合实际,对原有电力公司进行功能性分离。

      美国的电力企业以私营为主,电力改革目标是放松管制、引入竞争、打破垄断、降低电价。大企业用户是推动改革的原动力。美国电力工业以州管理为主,联邦能源委员会只提出厂网分开、发电引入竞争机制的要求,具体改革方案由各州结合实际情况自行确定。改革模式多样化,有pjm电网的成功经验,也有加州失败的教训。

      欧盟也只是对各国电力改革提出原则要求,改革模式、进度由各国结合本国国情自行确定。法国的电力改革是在欧盟指令的框架内,以保持整体实力和竞争优势,扩大在欧盟内市场占有率为目标。因此,法国电力公司仍然是国有化公司,保持一体化的体制,只是在功能上将发、输电业务分开,以满足欧盟指令的要求。这是以电价的低廉和用户满意为基础的,也是法国政府在欧洲一体化进程中保存实力、向外扩张的思想体现。

      日本的电力改革虽然也以自由化为目标,但坚持谨慎原则,在保证有稳定的投资,有可靠的电力供应前提下,进行自由化改革。这是适合日本资源依赖进口、九大区域电网之间不存在资源优化配置的特点的。

      各国在改革中一般都以现有电网管理体制为基础,提出改革方案,并采用渐进的改革方法,从改革到基本完成一般都要十年左右时间。

      电力改革要实现多重目标的平衡

      实施电力改革、建立竞争性电力市场是一个复杂的过程,其主要原因是改革有多重目标,而且相互之间有矛盾。这些目标包括:

    ---用户希望低电价、高服务质量和安全稳定供电。

    ---股东希望得到较高的投资回报。

    ---电力公司希望公司获得发展和采用新技术。

    ---员工希望工作有保障和高工资。

    ---政府希望实施全国性的能源政策和与经济发展相适应的电力发展方针。

    ---环境保护组织希望减少污染。

    ---监管者希望能够通过竞争实现最优选择,通过监管实现价值最大化。

    ---燃料供应商希望保护其市场和投资。

      电力改革必须使上述目标相互平衡,要实现这种平衡,需要根据经济发展的不同阶段和电力发展的不同水平,确立改革的主要目标和次要目标。

      不同发展阶段的电力市场,改革的着眼点和目标不同

      根据各国的经验,成熟的电力市场的标志是:电价水平一般反映了成本和投资回报率;用电客户有较高的电价承受能力;有限的用电需求增长;有限的筹措资金的需求。

      而发展中电力市场的标志是:在电价方面交叉补贴现象较为普遍;用电客户对电价上调的承受能力有限;对建设和扩充电力设施所需的资本具有很大的要求。

      针对不同发展阶段的电力市场,改革的焦点和首要目标是不同的。对于成熟的电力市场,改革的焦点是降低电价,改革的首要目标是:降低电价,提高效率,为客户提供更多的选择,系统的安全性和可靠性。而充足的发电容量,基础设施扩建和升级,吸引投资成为改革的次要目标。

      对于发展中的电力市场,改革的焦点是电力设施的扩建,改革的首要目标是:吸引电力投资,建设充足的发电容量,基础设施扩建和升级,系统的安全性和可靠性。而降低电价,提高效率和为客户提供更多的选择则成为改革的次要目标。

      电力市场化改革要具备一定的技术经济条件

      电力的市场化改革除需要有正确的、适合市场经济规则和电力工业特点的指导思想外,还必须具备一定的技术经济条件,这些基本条件包括:

    ---系统必须有足够的规模(容量):系统中要有若干的竞争主体,而且每一主体都能达到其经济规模。

    ---系统要有充足的备用容量:这既是市场化改革的原因之一(追求系统的价值最大化),也是市场化改革的基础(保证改革期间的安全稳定供电)。

    ---要有高质量的输配电网络系统。

    ---要有与市场化改革相配套的电力法和完备的基于激励机制的监管法规。

    ---要有健全合理的电价形成机制,输电配电过网费的计算原则和办法。

    ---要有切合实际的长期电力规划(每年滚动编制一次),并明确组织实施规划的责任主体及办法。

    ---要有保证发、输、配电设施发展的措施办法。

    ---要明确系统运营机构负责发、输、配电间运行调度工作,确保系统运行安全。

    ---建立完善的电力市场运营规则,明确现货市场和长期、中期、短期合同的关系及管理办法。

    ---改革过程中原有电厂沉淀成本(因执行国家能源政策致使造价较高,缺乏竞争力)处理办法。

    ---新能源及再生能源(风力发电、水电等)发电补偿办法。

    ---要有成熟的信息技术系统支持。

    ---要有比较成熟的资本市场,实现灵活的进入退出。

    周密设计改革方案,并根据实际情况不断调整

      电力市场化改革方案的设计包括:一、电力立法。审查现有的电力立法、准备立法咨询文件、起草修改后的电力法、通过修订的新电力法。二、经济财务分析。建立详细的经济模型,资产(企业)价值评估,准备过渡期合同,制定输配电价格。三、批发市场设计。制定系统安全标准,建立电力库定价,期货市场定价和对冲市场,检验电力库规则,建立信息技术系统和结算系统。四、形成具体监管法规。界定监管的范围,起草监管法规,通过监管法规,正式组建监管机构。  在经济和财务分析方面要做更详细的设计:要检讨国际电力改革的经验教训;建立批发市场/电力系统模型;完成电力各环节的财务模型;建立供电价格对用户经济影响模型,包括设计市场和产业结构;确立和处理过渡期主要问题,包括补贴、沉淀资产、各环节收入的重新调整、过渡性的供电协议、新投资的需求;对电价结构和监管法规的详细设计。

      电力改革是一个持续的过程,不会在一次改革后就停滞不前,技术的更新、市场的成熟及改革以前未察觉的问题,都需要对改革方案进行不断调整。在这个持续的演进过程中,可能要伴随着一些重大事项的发生,比如行业结构的重新调整、股份化改造、修改监管机制、大型公司交易(兼并、收购、重组),因此方案的不断调整是客观要求。英国改革12年后放弃电力库交易模式,今年起改用新电力交易规则(neta)便是一例。

      电价核定应该遵循的一些基本原则

      虽然各国在电力工业发展的不同阶段,电价核定的原则有所不同,比如正处于发展中的电力市场,电价的核定原则要与改革的首要目标相一致,电价水平要使股东有较高的回报,吸引投资,加快电力建设;对于成熟的电力市场,电价的核定要有利于提高效率,让用户分享提高效率的成果。

      但各国在电价核定中都能共同遵循一些基本原则。一是成本补偿原则。电价能够补偿合理的成本支出。二是合理报酬原则。电价能够让股东有合理回报。三是公平负担原则。用户负担的电价应是成本加利润,取消交叉补贴。

      在正进行电力市场化改革的国家,竞争环节的电价,由市场决定;垄断环节的电价,由监管机构或政府核定并受监管。

      定价原则是否正确,是影响电力改革成败的关键因素之一。美国加州管死了销售电价,而放开发电批发电价,因供不应求,批发电价猛升,造成两个电网公司破产,发生了严重危机。

      建立独立的、专业的电力行业监管机构

      电力行业监管机构监管机构的独立性,是指独立于本行业的任何一家经营者,被充分授权监督产业政策的执行情况,例如制定或改变价格。

      对电力行业有效的监管,要求监管机构对本行业具有详尽的专业知识:有能力获取详细和准确的行业信息,包括财务信息、技术信息和经营信息等;能克服监管者和市场经营者之间信息的不均衡性;能了解本行业中的变化,包括技术和竞争行为等;能吸引合格的职员。

      基于上述要求,一家独立的、专业的电力行业监管机构,比多头分散的行业监管结构更可取。为确保监管机构的独立性和履行职责,要有明确和清晰的法令法规;要有开放和透明的监管程序;要有由所有本行业经营者参与的监管程序;监管机构负责人的任职期限要固定;要有完善的申诉机制。

    (二):我们不该向国外学什么

      今日刊发系列专题文章《世界电力市场化改革对我们的启示》之二——《我们不该向国外学什么?》。文章结合世界各国电力改革的教训,回答了如下问题:怎样认识英国的电力私有化模式;怎样看待加州电力危机的教训;谁来负责电力供需的总体平衡;怎样看待西欧的电力市场重组和整合趋向;怎样认识电力商品的两个市场、两种合同;怎样正确对待环保政策的要求。

      这次调查中,正碰上了三件对电力市场化影响较大的事件。一是美国加州的电力危机;二是法国在3月23日~24日欧盟首脑会议上否决了欧盟进一步加快开放电力市场的安排;三是英国3月27日起取消了强制性电力库,实行双边合同主导的新交易规则。这三件事既引起了正在推行电力市场化国家的关注,也引起了未推行电力市场化国家的关注。特别是加州电力危机的教训,震动了许多国家。

      西方流传一句名言,市场能解决一切问题,但市场不能解决自己的问题。一个设计错误的方案,自己不能纠正自己。我们正着手进一步深化电力改革,不是更应该仔细地分析和冷静考虑正在发生的重大事件,从中得到一些有益的启示吗?

      怎样认识英国的电力私有化模式

      这场电力改革首先发生在英国,有深刻的政治背景。1979年保守党人撒切尔夫人赢得大选,认为“英国经济最大的两个问题是垄断的国有化企业和垄断的工会”。1982年马岛战争胜利。1983年大选连任。1984年煤矿工人大罢工失败。预备已久的撒切尔夫人“私有化方案”诞生。进行了一系列国有行业的私有化改革,从北海石油、港口、机场、电讯、煤气到宇航、钢铁、煤炭、供水都私有化,最后把规模最大的电力工业私有化。

      从分解英国电力公司(cegb)为16个公司(12个地区输电公司、3个发电公司、一个高压输电公司)开始,16个公司分别大规模上市,外资大量进入并重组,发展到目前进行纵向整合,重新设定新的电力交易规则(neta),前后经历了11个年头,从私有化模式到管制的不断加强,改革政策仍在不断地调整之中。

      可以说,英国模式是一个完整的从资本主义国家国有电力向私有化转变的不归之路。尽管在具体操作模式和加强监管等方面探索了许多新的做法,但是,对于这种私有化模式,不仅不同的发达国家有他们自己的看法,发展中的中国,对关系国家重要命脉的电力行业,究竟采用什么模式,也是值得深思的问题。

      怎样看待加州电力危机的教训

      加州电力危机的教训,各界都有不同的分析。但有一条是一致的,就是加州没有处理好市场开放和发展的关系。美国ferc两位专家在1993年考察了英国电力私有化以后,将英国的做法移植到美国,积极提倡电力进一步放松管制,实行自由化。

      加州在电力危机发生之前,一直是推进改革的典型,但三年以后,碰到了加州新经济高速增长所引起的电力需求和供应不足之间的尖锐矛盾。正如前文所述,成熟与发展的两种电力市场,改革关注的焦点不同。中国是一个发展中国家,电力资源还是相当短缺的。电力改革的目标不完全是为了降低电价,改革要尽量有利于电力发展,要为社会发展和人民生活提供更多的足够的电力。不能改来改去改成了缺电,又回到加州轮流停电,又回到中国20年前长期电力危机的年代。

      谁来负责电力供需的总体平衡

      在加州发生电力危机期间,我们反复思考一个问题,就是这场危机的法律责任由谁来负?按照美国的法律规定,政府通过经济管制对电力行业实施控制,法律规定供电公司对供电区域内的用户有不间断供电的义务和责任。现在电力行业发、输、配、售各个环节破碎化以后,显然哪一个环节都不能负责了,因此出现了电力公司向法院上诉,要求赔偿的状况,而不是政府上诉要求电力公司进行赔偿。

      我们先后请教了各国有关的监管机构、电力公司、律师协会和专家,请教了当初参与设计英国和加州改革模式的专家,都认为电力各个环节已无法执行过去的法令,监管机构是政策执行者,不能负责。政府认为它只负责宏观调控,平衡出了问题应当由市场负责,缺电了市场应当响应,增加供电,建设电厂。当市场没有反应或者不响应如何办?看来只能是美国政府和加州政府直接紧急干预,甚至出现了州政府出钱收购两大电力公司和电网的办法,出现了私有化——自由化——政府收购的逆向循环。

      在一个电力有较大的富裕、增长速度极低的成熟电力市场中,短期内不会发生这样的问题。但电力急剧增长,把原有的储备容量吃光以后,很快就会在负荷高峰期间爆发出电力危机。把一个完整的链条分割破碎以后,谁也不能负责,法律也来不及规定谁将对此负责。崇尚自由化改革的专家们相信,由于“政府失灵”,所以“市场万能”,市场能解决一切,但是当出现“市场失灵”时,社会将怎么办?

      怎样看待西欧的电力市场重组和整合趋向

      在英国不断将国有电力公司分解缩小并私有化的同时,出现了国际和欧洲大电力公司进入英国,兼并重组、强占地盘的趋向。而且不仅在英国,跨国之间也互相借市场开放的机会,大量地进行兼并重组活动。

      我们去英国访问期间,德国e-on全部收购了英国power-gen公司资产。德国彭博社报道:“德国最大型公用公司e-onag&127;同意以153亿欧元现金收购英国第三大电力公司power-gen,同时会承受该公司的71亿欧元债务,这次跨国收购将使e-on成为全欧第二大电力公司。”“power-gen&127;在英国有300万客户,在美国有100万客户。”“e-on借这次收购涉足英国及美国市场。”“e-on&127;在德国的最大对手早已收购电话、传媒和其他资产,去年同意收购thames水力公司,成为全球第二大水力公司。”

      在比利时,我们访问了掌握比利时电力市场80%的比利时电力公司。这家公司五年前已被法国里昂水务集团的tractebel百分之百兼并,&127;成为法国公司的子公司。tractebel积极扩展业务,&127;已掌握发电机组容量超过5000万千瓦,成为世界领先的大电力企业之一,欧洲第五大电力公司,是世界上最大的独立发电商。

      在法国,法电edf在国内电力市场饱和以后,积极拓展国际市场。&127;现在法电在国内拥有3000万客户,在国外已扩展2000万客户,还在继续扩展中。在德国,edf兼并了德国第三大电力公司enbw。在英国,edf从美国公司手中买下了伦敦电力公司,伦敦电力公司经过三年经营,又买了英国300万千瓦的发电厂,&127;掌握了伦敦市区300万客户,&127;并取得伦敦以外100万客户的供电权。edf和法国政府签订的未来五年目标中,&127;要使集团50%的营业额来自法国境外业务收入和非电业务收入,把扩展国际市场特别是欧洲市场放在重要位置。

      2000年十大国外发电投资商,其中第六家power-gen已在2001年被德国e-on兼并消失了。世界十大国外供电投资商,&127;已无一家英国公司的位置。欧洲十大发电商其中第九家已被德国兼并,第十家已被法国兼并。欧洲将主要是前五家电力公司的天下。英国自由化改革的设想,只有公开竞争,每家公司只能占领20%以下市场,才能公平。相反,国际市场的大企业还要做大做强,争夺市场,许多国家正在使国内公司合并成大公司,以争得一席之地。

      英国彻底厂网分开的结果,是丧失了国内电力公司的市场,成为跨国电力公司的天下。江泽民总书记在今年5月8日在香港举行的《财富》全球上讲话中指出:“同时也必须看到,经济全球化是一把‘双刃剑’。”“经济全球化也使发展中国家更容易受到外部经济波动和金融危机的影响。”我们在推进电力市场化改革的过程中,对经济全球化的风险应该有充分的认识。电力作为关系国民经济命脉的基础产业,只有做大做强,才能抵御加入wto后国际资本的冲击。

      英国私有化改革的设想是厂网彻底分开、输配分开、用户自由选择供电商,将发电、输电、配电、售电各个环节分解。但经过十年左右的时间,英国又重新出现了纵向整合的趋势。美林公司两位高级分析员介绍说:在欧盟,允许主导性电力公司存在。对单个主体国家来说,要保持竞争地位,每个国家要有一两个主体公司,这样才可以尽量稳定电价。法国人更认为最好让客户不要经历波动性电价。最近,欧洲最流行的将是纵向整合模式。英国也在往这方向走。

      国际资本的兼并重组趋向和最近出现的纵向整合趋势,反映了国际资本的动向和竞争的结果,是大企业占优势,这是不可阻挡的趋势。认为破碎分割才能实现公平竞争,只不过是学者们的“纸上谈兵”而已。综观英国、美国的实践,难道我们还能把十年前设计的英国模式简单搬来用吗?

      怎样认识电力商品的两个市场、两种合同

      一般商品市场中存在零售和批发两个市场,即现货市场和期货市场,即期市场和长期市场的差别,存在着现货交易、短期合同和长期合同的差别。当电力市场模式出现以后,尽管由于计算技术的先进性,一些繁杂的计价和竞价,可以在极短的时间内完成,但究竟能有多大的规模,多大的量进行竞价,现货市场交易能搞成什么规模呢?

      加州电力市场的设计者,为了保证竞争的公开性,防止发电商和零售商勾结,操纵市场,一律强制性进入现货市场,实践证明是失败了。加州排斥了长期合同,把庞大的电力市场处于即时的交易状态。如一天分成48个时段,每个时段不同价格,即时平衡。当电力处于高峰状态时,整个电力市场和电价处于十分不稳定的状态。运转比较成功的美国东部pjm电网,现货交易量占15%。&127;我国竞价上网试点的经验也是在10%~15%左右。

      试点的经验证明,电力市场是以一个长期市场为主导的市场,把电力看成一般商品一样,如同网上购物一样,任意选择,即时变化,是十分不切实际的经济学者的想法,完全不符合电力商品的特性。特别在供需不平衡时,需要新增的电力,是不可能呼之即来的,需要长期的平衡和长期的投资。

      英国改革后十年将强制性电力库修改成以双边合同形式为主导的新交易规则,允许电力合同跨度从当天到几年以后,这是值得深思的问题。对发展中高速成长的不成熟的电力市场,如果没有长远的考虑,如果没有国家能源政策的支持,如果没有电力的长期平衡,一个关系国家经济命脉运转的电力系统,将陷入何种不稳定状态是可想而知的。

      怎样正确对待环保政策的要求

      世界各国把环保政策都放在十分重要的地位。“京都议定书”已为发达国家减少温室气体排放提出了明确的目标和要求。美国布什总统发表了否定“京都议定书”的谈话,引起了世界各国环保人士的指责。在美国加州,有十分激烈的环保主义者,要求不能把发电厂和送电线路放在自己的后院,使建设一个电厂和一条大的输电线路很难得到批准通过。造成了十年没有新的大电厂投入,十年没有建成大的输电线路。在原有的储备容量吃光以后,电力危机出现了。

      最近十多年来,大量的用天然气发电代替石油和煤炭发电,取得了很大的经济效益。英国人承认他们是幸运的,十多年来由于丰富的北海石油、天然气的开发,关闭了大量的烧煤电厂,改善了环境。美国加州也是发展了燃气电厂,但当天然气价格随着石油价格暴涨以后,又不得不限制建设燃气电厂。

      中国也能这样做吗?我们要合理地利用天然气,合理地开发利用再生能源,但是不把我们能源的基石放在丰富的煤炭资源上,运用清洁煤和洁净燃烧技术,把分散的煤炭污染,集中到现代化大电厂集中烧煤,治理污染的基础上,是别无出路的。我们没有那么多的清洁天然气,难道我们能制定立足于烧进口天然气的能源政策吗?

      这场历时十多年的西方大力倡导的电力市场化改革,积累了丰富的经验和沉重的教训。直到今天,大多数国家都还在慎重对待,认为并没有到可以有结论的时候,情况还在发展。作为一个发展中的社会主义大国,我们要吸取可以为我们所用、适合国情的经验,也要抵制不切实际的做法,切不可盲目跟进,听信一些表面化的宣传,作为政策制定的依据。慎重对待,切实探讨其中的利弊,这是我们这次调查的体会和肺腑之言。

    (三):把电力规律和市场原则结合起

    现代社会经济发展、技术进步和人民生活都离不开电,对电力系统供电可靠性的要求也越来越高,对电的需求越来越大,电力工业必须快速增长,这对于经济快速发展的中国尤为重要。电力体制改革必须把电力工业的客观规律与市场原则结合起来,以确保电力工业的健康发展。

    电力改革中必须紧密结合电力系统运行的两大特征

      电力系统的主要物理规律是即时平衡和整体互动性。前者是指在庞大的互联电网中,电力的生产和消费必须保持实时平衡,任何背离都将引起频率波动,导致设备破坏直至整个系统瓦解。后者是指电力系统中所有部分的复杂的相互影响,连接在一起的电厂、电网和用电器,可以被视为世界上最大的机器,任何单一部件的变化都会对整个系统产生影响。

      电力系统的特点是产、供、销、用电同时完成,产品不能储藏。发电、输电、配电、供电在生产上是一个有机联系的整体,是电力系统中不可缺少的重要组成部分。每天不同时间用电量变化很大,为了保证电力系统安全正常供电,必须连续不断地保持发、输、配、供电之间的平衡。为了适应用电负荷变化,在电力系统中要有必要的备用容量(一般约8%左右),输电网要留有适当的裕度。电力系统运营调度部门要随时监视系统运行情况,发生问题及时处理,以确保电力系统供电安全。保持电力系统在生产、发展中的整体一致性,是电力系统的客观规律,也是电力工业的一个主要特点。

    必须考虑电网的电力潮流分配和传输容量的规律

      电网中各输电线之间的电力潮流(输电容量)分配是根据物理学的克希霍夫定律确定的,输电线的传输容量是根据物理学欧姆定律、电磁感应定律确定的。这是不可改变的客观规律,电力市场交易必须服从这些规律,根据上述规律确定电网各个环节允许的输电容量进行交易。有的国家在电力改革过程中发生电网拥堵现象,是由于设想的容量与电网允许通过的容量不一致。发生电网拥堵若是局部的、小范围的,一般比较容易解决。如果电网拥堵发生范围很广,线路较长,为解决拥堵而需要建设的送变电工程较多,投资较大,会影响电力交易的经济合理性。是解决电网拥堵,还是修改电力交易合同或改变电源布局更合理,这就需要作全面的经济分析论证。

      设计改革方案时要考虑输电成本与输电距离

      输电成本一般与输电距离成正比,有时甚至高些。远距离输电投资很大,成本也较高。如天生桥水电站到广东直流输电工程每千瓦时输电成本0.11元。阳城电厂至江苏淮阴输电成本也是0.1元/千瓦时左右,距离更远输电成本将更高,远距离输电不一定经济、有竞争力。因受输电能力和输电成本的限制,电力用户自由选择供电商只能在一定合理范围内进行。将来实现全国联网后,认为广东用户可从东北电网购电是不现实的。

      部分经济学家认为,厂网分开后可以在大电网内采用邮票法收取输电过网费,即不论发电厂与供电区之间距离远近,过网费相同{过网费=(输电总成本+利润)/总输电量},使用户有更大的选择空间。我们认为这种观点是不全面不正确的。这样会严重扭曲不同电厂向用户供电的实际经济性。例如广西、云南、贵州电厂向广东供电,其实际输电成本相差很大,用统一标准收费是不合理的。邮票法比较方便,但只适用于供电范围不大的电网,远距离送电采用节点法(即不同输电距离收取不同的过网费)收费较为合理。

      核电、油电、天然气发电在靠近用电中心地区建设比较经济合理。烧煤电厂则与煤的发热量有关,国内外的实践和研究说明,发热量低于12540千焦/千克的煤在坑口建厂向外输电比较经济,发热量高于20700千焦/千克的煤一般在用电中心附近建电厂综合成本低。因此除受环保、水源、出灰等建厂条件限制外,大部分火电厂建在靠近用电中心地区。这是经济性决定的,不能认为是地区壁垒造成的。各国电网之间交换电量的比率一般是不大的,1999年欧盟各国平均为8%,日本九大电网间为6.4%。

      改革要确保发电、输电、配电之间协调一致

      电力不能贮存,电力供应的系统性、随机性及高度可靠性,这是电力区别于其他商品的一个重要特点。电力行业的公用性要求电力系统供应安全、质优、价廉的电力。电力工业是资金密集型行业,建设发电、输电、配电工程要有大量资金。一个地区内输电、配电网只能是一个,具有垄断性。发电、输电、配电之间必须保持协调配合一致和系统性,服从电网统一调度。协调配合不好会造成停电或重复建设。电力行业和其他行业一样必须进行规模经营才有竞争力。发展水电、核电,再生能源发电,洁净煤发电等,并不都具有竞争力,有的需要政策上的支持。

      电力改革必须把市场原则和电力系统客观规律结合起来。电力市场交易只能在符合客观规律的基础上进行。电力系统运营管理及发展规划,也要适应市场竞争的需要,作必要的调整。要在电力公司内部对发、输、配电作功能性分离,分开进行核算,确定输电、配电的过网费,为逐步实行厂网分开竞价上网创造条件。

      从本国实际出发确定合理的能源政策

      电力工业是耗用一次能源最多的行业,发达国家占40%以上。各国都从能源供应的经济性、安全性出发,制定本国的发电能源政策。优先利用本国资源,进口能源则选择适合本国特点来源可靠的能源,注意能源品种及来源多样化,并根据能源市场供应情况及价格,及时调整能源结构。

      英国石油、天然气、煤炭资源都很丰富,可以立足国内解决。过去以煤电、核电为主,天然气发电很少,不1%。90年代起廉价清洁的北海天然气大量供应,英国建了1800万千瓦天然气蒸汽联合循环电厂,用来替代发电成本高的燃煤电厂。英国1999年发电装机容量7530万千瓦,发电量3382.2亿千瓦时,发电构成为:核电占31%,煤电占39%,天然气发电占27%,其他占3%,形成煤电、核电、天然气发电并重的局面。受北海气田资源限制,今后英国天然气产量增加不多,预测2 003年后将开始进口,且天然气价格不断升高。目前已暂停天然气发电项目的审批。

      法国本国一次能源不多,主要依靠进口,从能源供应的安全性、经济性出发,坚持以发展核电为主的方针,取得了良好的效果。其发电能源不受世界石油市场的影响,发挥了核电国产化及规模经济效益,发电成本在欧洲各国中是较低的,除满足本国需要外还向国外出口。2000年法国电力公司装机10350万千瓦,其中核电占82%,水电占13%,火电占5%。出口电量770亿千瓦时,占16%。

      日本大量从国外进口石油、天然气、煤炭用于发电,并积极发展核电。石油危机后停止建设烧油电站,大量进口液化天然气用于发电。1999年日本发电装机容量22429万千瓦,其中水电19.8%,火电59.9%,核电20.1%,地热0.2%。200 0~2009年规划十年新增发电装机5263万千瓦,其中水电580万千瓦(11%),核电1263万千瓦(24%),煤电1984万千瓦(38%),天然气发电1206万千瓦(23 %)。仍以核电、煤电,天然气发电为主。

      美国能源资源丰富,主要立足国内,石油部分依靠进口,因环保主义者要求国内放慢发展核电,水电资源已基本开发利用,故新增发电装机主要是天然气及煤炭发电。90年代起转向重点发展天然气电厂,约占新增容量的65%。煤炭用于发电,较直接使用对环境有利,故美国80%以上的煤炭用于发电。美国1999年发电装机容量67781.1万千瓦,发电量37061.4亿千瓦时,其中水电3194.8亿千瓦时(8.6%),核电7282.5亿千瓦时(19.6%),煤电18843亿千瓦时(50.8%),油电1235.6亿千瓦时(3.3%),天然气5699.7亿千瓦时(15.4%),其他868.38 亿千瓦时(0.23%)。

      美国前能源部长史莱辛格认为加州能源危机教训是多方面的,主要是忽视了电力发展,造成缺电;其次是环保要求过高,限制在本州建设电厂;发电能源结构不合理,只发展天然气电厂,天然气价格上升4倍引起电价上升。

      比利时电力公司专家认为只有发电结构合理的大公司,才能在未来市场竞争中站住脚。市场竞争须在执行国家能源政策的条件下进行,否则会给国家造成损失。

      改革的目标是建设一个强大、高效、有中国特色的电力工业

      中国是社会主义国家,电力工业是关系国民经济命脉的重要基础产业,国家必须进行控制。电力系统发、输、配、供电各环节在生产运营上有着不可分割的联系。在发展中需要统一规划,协调配合,才能防止重复建设,取得较好的经济效益。在经济上发电、输电、配电可分开进行核算,并在发电部分引入竞争。

      我国还处于社会主义初级阶段,发展是电力工业的主题。今后10年西电东送,全国联网,开发西部地区大型骨干水电站和大型坑口火电站的任务很重。电力工业具有规模经济性,一个电源结构合理、经济实力雄厚、经营管理经验丰富、有大量人才的全国性电力公司,对推动电力工业改革和发展是必要的。

      在我国发电市场已放开,并已初步形成多家办电竞争局面的情况下,要结合全国各电网的特点制定改革方案,进一步引入竞争机制,逐步实行厂网分开竞价上网,健全合理的电价形成机制,使大用户有权选择供电商,同时提高服务质量。在改革中要注意解决好谁对各电网各省供电负责的问题。省公司在办电和保证供电方面有重要作用,要避免发生类似美国加州的电力危机。电力系统是一个有机联系的整体,行业破碎化经营迟早会影响电力系统运营。因此,我国电力体制改革的目标是发展,是建设一个强大、高效、有中国特色的电力工业,而不是私有化和行业破碎化。

    (四)中国电力改革的实践和前景

      改革开放以来,我国电力工业得到了很大的发展。经过近二十年的努力,至1997年初步扭转了全国主要电网缺电的局面,大部分电网实现电力供需基本平衡。东北、川渝等少数电网由于用电增长速度低于预测水平较多,出现暂时富裕。

      深化改革对电力工业的发展起到了巨大的推动作用。二十年来我们采取的主要改革措施有:变独家办电为多家办电;积极利用外资并欢迎外商投资办电;每千瓦时工业用电征收2分钱电力建设基金;新厂实行还本付息电价;实行“煤运加价”政策;实行“政企分开、联合电网、省为实体、统一调度,因地因网制宜”的办电管电方针。

      过去二十多年的实践证明,电力体制改革以加快发展和向市场经济转变为目标,解决了连续二十多年的电力危机,形成了比较开放的电力市场和适合当时国情的电价机制,初步实现了电力工业由计划经济向市场经济的转变。

      从国家独家办电到多家办电,形成了多家竞争办电的格局

      针对办电资金不够的情况,我国80年代初起实行集资办电、多家办电的方针。开始由地方政府出资,以后发展到组织地市企业、乡镇企业集资,利用煤代油资金,出售用电权集资,发行电力企业债券等多种方式办电。1984年国务院批准华东电网采取工业用电提价不超过两分钱的办法征收地方电力建设基金,1988年推广到全国,为地方办电建立了稳定的资金来源。

    1985年国务院颁发了《关于鼓励集资办电和实行多种电价的暂行规定》,明确集资电厂可以独立经营,与电网签订供电经济合同,也可委托电网代为经营管理。实行多种电价,独立经营的集资电厂,其售电价格允许浮动。大多数合资或非电力公司独资建设的电厂成立发电公司,形成了大批独立发电商。

      为了解决发展所需资金、设备不足的困难,同时又积极利用世行、亚行、日本海外协力基金,政府出口信贷等贷款办电,鼓励外商来华独资、合资办电。1985年深圳与香港合和电力有限公司合资建设沙角电厂,用bot方式经营管理,广东与香港合资建设经营大亚湾核电站,成立华能国际和新力等电力开发公司利用外资办电。以后许多外商纷纷到中国投资办电。

    2000年全国3.19亿千瓦发电装机容量中,国家电力公司在中国发电市场份额已降至50%左右。在2000年新增发电容量2055万千瓦中,国家电力公司投资部分占58%。

      无论从国内投资还是从外商投资办电情况来看,我国是发电市场比较开放的国家,也是独立发电商较多的国家。发电市场的开放程度远大于日本、法国、意大利、西班牙、美国等国家。

      从计划到市场转轨过程中引入多种经济成分

      改革开放前电力工业全部是国有企业。1982年龙口电厂集资办电,开始引入集体所有制成分。1985年中外合资建设了沙角b厂及大亚湾核电站,引入了国外资本。90年代初上海申能和深圳能源公司等股票在国内上市,以后迅速发展到2000年已有上市公司40多家,吸引了大量国内投资。华能国际开发公司,大唐公司,新力公司等进行股份制改造后股票在纽约、香港上市,吸引了国外大量资金。上市公司按照现代企业制度管理,促进了电力工业向市场经济模式的转变。

    1999年全国已有大中型中外合资电厂39个,总容量2700万千瓦,外商投资23亿美元。到国外上市的发电公司3家,总发电容量1953万千瓦,筹集资金16.5亿美元。在国内上市的发电公司37家,在国内资本市场上筹集了数百亿元资金。电力工业已逐步形成以国有经济为主,多种经济成分并存的状况。以国家控股为主的股份制公司将是今后发展的重要方向。

      实施适应多家办电的电价政策

    1985年国务院出台《关于鼓励集资办电和实行多种电价的暂行规定》,允许新电厂实行还本付息电价,使新电厂能够还本付息并取得合理收益。同时,对中外合资电厂,按照国际惯例通过签订长期合同明确年供电量及上网电价,由电力公司收购后转售给用户,吸引了外商来华投资办电。

      以后又陆续推出高峰低谷电价,丰水期枯水期电价,鼓励用户多用低谷电、丰水期电力,以减少电网调峰困难,降低电力成本。1988年对炼铝、铁合金等大用户实行优惠电价,在加强城乡电网改造的同时整顿农村电价,逐步做到城乡同价。1999年在浙江、山东等六个电网进行部分电量竞价上网的试点。

      电价改革在解决缺电,建立社会主义市场经济体系方面发挥了重要作用,已成为经济调控的重要手段。在燃料、设备价格逐步与国际接轨的情况下,我国电价水平在世界上是比较低的。

      在电价政策上也存在一些问题和缺点,主要是:没有出台规范的电价定价原则、计算办法、审批程序;对电厂造价没有限制,助长了建设中的铺张浪费,造价过高,使电价不合理升高,加重了用户负担;居民用电价格低于工业用电价格;农村电价过高;电力公司内部没有对电厂和电网成本分开计算,定价透明度不高。这些都需要在今后深化改革中解决。

      从各地分散供电向全国联网发展

      改革开放前,我国电网规模不大,初步形成了华北、东北、华东、华中、西北等五个跨省电网及山东、福建、广东、广西、四川、云南、贵州、蒙西等十多个独立省网。不少省网还分别由几个独立的小电网供电。

      改革开放后加强了电网建设,建成了一批500千伏骨干送变电工程,使各跨省电网的联系大大加强。1989年建成了葛洲坝至上海直流输电工程,加强了华东、华中电网间的联系。90年代初建成了供电范围包括广东、广西、贵州、云南的南方电网。2000年我国形成了华北、东北、华东、华中、南方、西北、川渝等7个跨省电网及山东、福建、海南三个省网及北疆、拉萨等电网。其中华东、南方、华北、东北电网发电装机容量已超过4000万千瓦,跻身世界大电网行列。

      今后十年将在北部、中部、南方三大电网的基础上逐步实现全国联网。在南方电网扩大西电东送容量的基础上,建设三峡向广东送电300万千瓦的直流输电工程,实现南方与中部电网联网。三峡水电站发电后,将向华中、川渝、华东送电,形成中部电网,福建联入华东电网。今年实现华北与东北联网,逐步实现华北与山东联网,建设西北向华北、山东的输电工程,形成北部电网。同时规划三大电网在南北方向上多点互联,2010年全国大部分地区将实现联网,成为总装机容量约5亿千瓦,仅次于北美、欧洲电网的世界第三大联合电网。

      为加速开发利用西南的水电资源,2010年后将建成金沙江溪洛渡、向家坝水电站及其他梯级水电站,送电华中、华东、两广;开发澜沧江小湾、糯扎渡等水电站送电广东,雅砻江锦屏等梯级水电站送电川渝、广东;黄河上游梯级水电站向华北送电等。全国联网将不断加强。

      从政企不分到政企分开

    1998年撤销电力部,由国家经贸委及各省经贸委负责政府管电职能。国家电力公司成为国务院直属企业,授权经营原电力部管理的国有资产。各省电力公司也不再履行省政府管电职能,为政企分开迈出了决定性的一步。

      国家电力公司成立以来,积极实施公司制改组、商业化运营、法制化管理,努力推进两个根本性转变,取得了显著成绩:

      坚持以战略总揽全局,推动公司化运作。及时提出和确立了建设“控股型、经营型、现代化、集团化管理的国际一流电力公司”的战略构想,公司整体实力明显增强,跻身世界企业500强。

      坚持以发展为主题,推动电力结构调整和资源优化配置。在结构调整中抓发展,依靠科技进步和体制创新推动结构调整,初步走出了一条速度、质量和效益相统一的发展道路。积极推进全国联网、“西电东送”,加大电网建设力度,实施城乡电网建设与改造。

      坚持以改革为动力,推动两个根本性转变。坚持深化改革,认真贯彻“打破垄断,引入竞争,提高效率,降低电价,改善服务,促进发展”的改革思路,制定了“四步走”的改革战略。积极主动地实施政企分开、厂网分开和农电体制改革等各项重大改革。

      坚持以强化管理为重点,推动公司效益持续增长。1997~2000年,在外部增支因素较多、部分地区电价不到位的情况下,主营业务年收入由2500亿元增长到3158亿元;累计实现利税1325亿元,其中利润366.4亿元,上缴税金1063亿元。多种产业年总收入由820亿元增长到1238亿元,累计实现利税395亿元,其中利润224亿元,上缴税金171亿元。

      坚持“三严一表率”,推动公司系统员工素质不断提高,确保职工队伍稳定。坚持“从严治党、从严治企、从严治领导班子,领导干部要做表率”的方针,全面加强党的建设和各级领导班子建设,对领导干部严格要求,严格管理,严格监督。84%以上的单位被评为市地级以上文明单位,60%以上的单位被评为省部级文明单位。

      坚持以服务为宗旨,推动电力行业作风的好转。把搞好优质服务作为电力企业的基本使命,全面推行规范化、现代化服务。严格执行电价政策,整顿电价秩序,通过城农网建设改造,城市电价平均降低0.05元/千瓦时以上,农村电价平均降低0.1元/千瓦时以上。全国无电县减少到4个,乡镇和行政村通电率提高到98%以上。

      电力体制改革的主要目标是促进发展

    2000年全国发电量和发电装机容量居世界第二位。但人均水平仅为发达国家的10%~20%,还不到世界平均水平的一半。保持快速发展以满足经济发展和人民生活水平提高的需要,仍是电力工业的主要任务。

    “十五”计划纲要提出了经济年均增长7%的预期目标,据预测,2005年相应需要发电量18000亿千瓦时,年均增长5.65%,发电装机容量约4亿千瓦,年均增长4.6%。2010年实现国内生产总值翻一番,发电量将达到23600亿千瓦时,发电装机容量约5.2亿千瓦。不仅在增长速度方面远远超过发达国家,而且在每年需要增加的发电量和发电装机容量,也大大超过发达国家。

      目前国外的电力体制改革都是在装机容量有富裕、用电增长缓慢(1%~2%)的发达国家进行。对发展需求不大的国家,改革的主要目标是降低电价,改善服务。而在用电增长稍快(3%~3.5%)的美国加州电网由于忽视了发展,发生了电力危机。英国改革之初全国发电装机富裕20%以上,十年用电增长16.5%,年均增长仅1.5%,负荷增长不到1%。即使十年不新增发电装机,电力还有富裕。  1987年我国发电装机容量为1亿千瓦,1995年3月达到2亿千瓦,2000年4月突破3亿千瓦,电力供需大体平衡,华北、华东等7个电网供需基本平衡,东北、华中等4个电网略有富裕,广东、浙江、河北南网等三个省网开始缺电,且人均用电水平很低,不到世界人均水平一半。

      为了实现“十五”计划和21世纪中期达到中等发达国家水平的目标,电力工业必须继续保持快速增长。今后十年发电量预测需要年均增长5%~6%,年均新增发电装机2000万千瓦左右。今后西电东送和全国联网任务十分繁重,电力系统需要统一规划,组织协调安排建设,需要大量资金投入,建成后经营管理工作也很复杂。

      发展是硬道理。中国电力体制改革目标与发达国家成熟的电力市场不同,应以促进发展为主要目标,同时逐步引入市场竞争,降低成本,改善服务。电力体制改革方案要结合实际,逐步实现厂网分开,竞价上网,健全合理的电价形成机制,改善服务。要周密设计,完善立法,谨慎从事,分步实施。

      结束语:

    这组系列文章《世界电力市场化改革对我们的启示》,到今天为止已全部刊完。我们希望大家对电力改革给以关注和理性思考,也欢迎大家就此发表意见。我们相信,不断深化的电力工业改革必将促进电力生产力的发展,必将使电力工业更好地满足经济发展和人民生活水平提高的需要。

    责任编辑:xdxt  
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