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  改革开放必须兼顾经济安全    3星级
作者:高梁  发布时间:2007/5/28  6962  来源:电气商情网
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国家发改委体改所国有资产研究中心主任、研究员  高  梁

一.外资对我国有骨干企业  的  并购问题必须引起高  度重视
近年来,我国在引进外商直接投资中,外商对我国已有企业的参(控)股案例增长很快。其中,外资乘我国有企业改革之机并购装备工业各行业“排头兵”企业问题,引起各界关注。这一问题涉及到在开放和改革中如何理解和保证产业安全问题、如何把握开放政策和国有企业改革思路等重大问题。
不少地方的政府出于本地经济增长、招商引资指标和国企改革“卸包袱”等考虑,竞相吸引外资,尤其欢迎跨国公司并购地方骨干国有企业。一些人片面地以为国企改革就是“国有经济退出竞争领域”,既不顾行业和企业的实际情况,也不考虑骨干企业的全局意义和国家产业安全,来个“一卖了之”,限期完成。而一些跨国公司则凭借“500强”的位势,利用地方急于完成“国企改制”的心态,压价收购我国各行业骨干企业的优质资产。如美国凯雷并购徐工一案,已经具有标志性的意义。
徐工集团是我国工程机械行业的排头兵企业,总资产约70亿元,主营收入100亿元,利润4亿元,出口1.2亿美元(2005年),连续多年居国内工程机械行业第一位,其中几项主营产品占有国内市场的一半。根据并购方案,凯雷以2.55亿美元,收购徐工85%的股权。舆论对徐工改制的批评主要是:涉嫌不规范操作和低估资产,为国有资产流失打开了方便之门;外资绝对控股后,可能形成垄断;违反国家关于汽车整车和专用车企业中方股份比例不得低于50%的产业政策。
实际上,徐工并购案反映了两大关键问题:一是产业安全问题,二是国有企业改革的基本方针问题。
对跨国并购是否涉及产业安全的判定标准,国际上通行的衡量标准有两个:一、是否涉及垄断,二、是否涉及国防安全。关于垄断的判定标准比较容易形成共识。值得注意的是“国内企业和外资竞争”与“在中国的外资企业之间竞争”是两种不同性质的竞争(或垄断),但往往被人忽略。
外资并购装备工业骨干企业是否影响国家安全?有人说,像徐工这样的企业,和国家安全没有什么关系,为什么不可以卖给外国人?况且我国已加入WTO,企业只要不涉及军工,就不应该限制外资并购。这里有两个大问题需要澄清:一是装备工业和国防的关系,二是如何从我国国情出发界定产业安全问题。

二、国家整体工业和科技实力是国防安全的深厚基础。
什么叫军工企业?什么叫非军工企业?实际上不可能、也不应该有一个明显的界限。世界上所有的国家,都非常重视军民结合问题。任何国家也不可能维持一个庞大的专业军事工业体系。徐工今天是一个非军工企业,只要它是国有企业或者国有参股企业,平时可接受国家军品研制任务,战时国家可以发布动员令,转而加工军品。如果被外资控股,就很难做到这一点。所谓国力的概念,就包含了国家工业和科技基础的平战转换能力和国家动员能力,工业体系在这个意义上才成为一个国家综合实力的基础。一国的国防科技工业必须植根于全国的科技和工业,与之融为一体。只有军民结合得越好,国家竞争力才能越强。经济学界很多人机械地把“军工”和民用工业分开,然后要求放手让外资并购“民用企业”,这是完全错误的。如果国家工业的民用部分的各行业,一个接一个地被外资控制,国家的“军工”就失去了土壤,不仅会造成巨大的资源浪费,国力也大大地打了折扣。所以,任何国家对自己工业的骨干部分都不会轻易出让的。俄罗斯经济经历了10年衰退,但骨干制造业没有丢掉,2004年普京签署命令,1000个国有大中型企业不许卖,那是国家的命根子,而我国一些搞经济理论的同志,却往往看不到骨干企业对国家利益的重要意义。

三、必须纠正国企改革思路中的偏差
前一段时期、“国有企业就是办不好,迟卖不如早卖”、“国有经济退出竞争领域”、等似是而非的言论十分流行。在国有大企业改革的指导思路中,也不乏“鼓励外资并购”的意见。我国不少国有企业多年陷入困境,出卖、破产是出于不得已。但像徐工这样经营业绩比较好的企业,也要急于卖给外国资本,将“一卖了之”的错误理念延伸到对外开放领域。国企改革是为了使我们的国有经济增强竞争力,还是简单地“消灭”国有企业?这是必须给予澄清的。
目前,尚留在“国有企业”系列中的,主要是大型或特大型企业,其主要部分属于基础产业和战略产业范畴。其中如矿产、电力、石化等上游工业,它们和下游消费品工业不同,对技术进步的要求大于对市场需求变动的适应性的要求;装备工业和国有高科技工业是我国产业结构升级应重点发展的行业。这两类产业均属于资本密集和技术密集型产业,也是综合国力的根基。
在民营企业尚未有能力形成其核心部分、同时又面对外国企业的强有力竞争的条件下,国家有必要对其给以支持和有限保护,改革必须以保证国家基础性、战略性产业在国家控制下有效运行发展作为底线,不能任其在国际竞争中自身自灭,更不能一卖了之。或任其被外资并购。党和国家有关改革的指导文件一再指出,要实行国有资本向国民经济全局的行业集中,实现国家产业的战略布局和整合。改革不是国有资本简单的“退出竞争性产业”。这是一个全局性和长期性的战略问题,战略问题是不容许犯错误的。
警惕外资并购我国有重点企业,关系到国家战略利益。自主创新,以企业为技术创新主体,实现高新技术产业化,这是国家的长远和根本利益所在。排头兵企业如果都被外资并购,还以谁作为创新主体?外资企业不可能为中国的国家利益出让技术。如果都按照“一卖了之”的思路,国家产业结构调整优化、走新型工业化道路和建设创新型国家的战略方针,将统统付之东流。
我们必须明确,中国的改革开放之路,必须是在继续坚持独立自主的基础上,充分利用全球化机遇,回应挑战,自力更生,艰苦奋斗;而不是被动融入全球化,融入全球不断细分的产业链,由跨国公司包办一切。如果今天失去自己的科技、工业、经济主权,明天将会加倍付出代价。

四、要从国情出发判断经济安全问题
在讨论中,个别同志提出“目前我国处于经济安全最好的历史时期”,但又提不出具体的判断标准。我们必须正视国家经济安全问题。经济不发展,安全固然得不到保证,但在今天高度开放条件下,决不能回避经济安全受到严峻挑战的事实。
判断经济安全形势,首先要弄清楚几个基本前提:
第一,经济安全的判断根据要以国家发展战略作为基础。比如东欧小国几千万人,转型之后它的国防安全全靠北约,军工行业和骨干制造业要不要可以无所谓了。所以在私有化中就全面向外资放开。而且小国必须有很高的开放度,否则无法形成规模化经济。所以,他们所理解的经济安全,和我们可能完全不同,而苏联解体后,俄罗斯想不保留自己的骨干国防企业也不可能。历史证明,大国有自己独特的安全利益,这是不以人的意志为转移的。作为大国,没有自己的战略产业和骨干企业是不行的。
第二,我们不仅是个大国,而且是个发展中国家;中国经济现在貌似强大,其实是大而不强,科技、工业的总体水平相对落后,一些重要产业的技术水平和竞争力,和国际先进水平相比差得很远。很大一部分资源、人力还要放在基本的工业化,为世界生产廉价的消费品上,但是我们又处在一个产业结构升级的过程中。在这个过程中,我们已有的工业基础要升级,要吸收外来的先进技术,要产生新的格局与行业,就必须要保持自己的工业产权。作为后进国家,本国企业竞争力本来就不如发达国家企业,国家必须保持对高端产业和重点企业的控制权,并在不妨碍竞争的前提下给以适当的保护和支持。不控制产权,就没有国家对本国经济的控制权,就没有经济主权。没有经济主权,就没有国家安全和政治上的主权。这是一个不可改变的逻辑。而外资恰恰是在利用WTO规则,侵入我们的装备工业、高技术产业,企图通过“产权流动”来控制这些产业,达到消灭竞争对手的目的。
如何在WTO框架内和经济全球化中有效地保护本国权益?我们制定一切政策的出发点和最高原则只能是本国利益,而不是外国加给我们的紧箍咒。我们当然应该尊重协定,但在协定框架内,应该尽最大努力来保护自己国家的权益。这个国家权益,不是小汽车便宜一些,消费者得到更多享受,商人多赚点钱的权益。真正的国家利益是产业的升级,是国家竞争力的增长。如果我们用WTO作茧自缚,被动地、亦步亦趋服从这种规则,把国家竞争力削弱了,失去了自己未来发展的空间,那将是违反国民根本利益的大错,就是对我们的后代不负责任。

五、必须明确设定经济安全的底线
以上讨论,涉及一个根本性的问题:在开放的条件下,国家要不要经济安全?怎样界定安全的底线?笔者认为,至少要考虑三方面问题:
第一,在总量上要保持本国经济的绝对控制地位。有人拿“中国人均吸收外资不到世界平均水平”说事,但中国是人均收入很低的国家,外资规模超过一个总量,就会使中国经济发生质的变化。真正说明问题的是每年吸收外资GDP总量的比例,这才是测度经济安全性的关键指标。根据世界银行资料,1998-2003年,外资占国内生产总值的百分比(FDI/GDP):中国是4.1%,而世界多数发达国家和中等收入国家的比值,不过在2.5%-4%之间。英国是4.3%(在发达国家中最高),东南亚各国均不到3%,阿根廷达到5.8%。
总之,一个国家对外资的依赖程度要有一个限度,不能无限制鼓励和任其无限增长,因为外资有流动性从而具有潜在的金融风险;外资企业拥有技术资金等优势又享受本国企业待遇,对民族产业构成现实竞争威胁;构成对本国企业的过分依赖外资会导致收入外流和本国民众贫穷化,甚至导致阿根廷式的金融危机。
第二,必须保持中国企业在关键产业的领导权。我国的行业排头兵骨干企业经过多年艰苦创业,特别是在20年来市场经济大潮中磨炼淘汰,现有的制造和技术研发能力已经得到很大提高,竞争力不断增强。这是我国产业升级的基础。一旦被外资并购,多年努力将付之东流,甚至成为对本国产业竞争的负面力量。一些骨干企业承担着领导行业技术研发、集成和推广的重任,被外资并购后就失去了这个功能。这样就会使得中央关于自主创新的方针失去了组织的基础,也就是失去了长期发展的后劲。这必须引起我们的足够警惕。
第三,必须保证具有国防性质的企业不能让外资控制。特别是很多虽然不在“军工” 系列,但承担军品任务的重要骨干企业,一旦被外资控制,必然危及国防建设和国家安全。如果听任工业的核心部分被跨国公司蚕食,我国工业体系将成为“外大内空”、彻底失去国际竞争力,国家将失去对工业发展和技术进步的控制权和主导权,我国经济技术独立的基础将被侵蚀殆尽,中央关于增强自主创新能力、关于振兴装备制造业的方针将失去前提。我国将被永久地锁定在国际产业价值链的低端。

六、调整国企改革思路,规范外资并购行为
国企改革的思路必须调整。要完善政府监管功能,加强产业政策指导,严格企业管理,稳步推进改革。
坚决扭转“鼓励外国战略投资者参与国企产权改革”的思路。有人说“国有大企业私人买不起,只好卖给外资”。这是将“私有化万能论”延伸到“送给外国人有理”的错误的“改革思路”。企业经营的好坏,是由多方面因素决定的。其中企业领导人的能力和品质具有决定作用。以为只要一搞私有化,就能解决现代巨型工业企业的问题,这是无知。当务之急是加强国有资产的监管,加强企业管理,整顿领导班子,端正作风,惩治腐败。
要从政策和法律上规范外资并购行为,完善监管的机制。对本国大企业的产权保护,是国际惯例:西方发达国家大多具有完善的产业安全和经济安全管理机制,对外资并购国内制造业实行行政与法律干预。美国一方面指责我们限制外资并购是“放慢开放”,其实,美国自己对中国企业在美投资是非常严格的。美国国会专设外国投资委员会,功能就是审查外资并购,并授权总统可以以妨害国家安全的名义,否决敏感的外资并购案。像中海油并购尤尼科失败,就是受到这个机构的反对。俄罗斯早在2004年就公布了1000多家企业的名录,规定这些企业的私有化(还不仅是外资并购),必须经总统批准。而我们直到今天,还没有拿出一个针对外资并购的可操作的办法,一些部门实际上还没有经济安全的概念。
建议国家制定企业保护名录,上了名录的企业不准外资控股;全国人大设外国投资委员会,代表国家对大宗外资并购进行审查,并授予否决权。要加强对国企改制和产权交易的监管,特别要制定针对外资并购的管理制度,严格纪律,加大惩治腐败力度。

责任编辑:Admin  
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